南京在全国较早开通地铁，目前的运营里程却有很多位于郊区，运营里程也被杭州、成都等城市超越，如何看待南京在地铁建设上的经验和问题？一座大城市又该如何更好地规划、建造地铁？

近日，澎湃新闻就南京地铁发展专访中国城市公共交通协会副理事长、南京市城市与交通规划设计研究院院长杨涛。

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他表示，无论从城市而言还是从乘客而言，简单比拼线路数量、里程规模，并没有太大实质意义，可达性、便利性、客流吸引力、客流强度等指标更为重要。

杨涛还表示，南京地铁1号线创造的“通车首年就实现略有盈余”的奇迹和经验，是值得肯定和推广复制的，一座城市修建地铁，要更加突出“乘客为本、客流为王”的初衷和目标，要更加重视地铁引导的城市发展与土地开发，尤其是要将宝贵的增量土地指标向轨交沿线和车站周边投放。

谈南京地铁建造速度

澎湃新闻：南京轨交建设的思路与其他城市不同，南京的做法是优先布局郊区，而市区内的地铁网络相比同级别城市却相对偏低，相对稀松的密度一直持续了多年。为此，有网民通过人民网“领导留言板”或在社交媒体上建议，南京地铁“应该回归主城区”。您如何看待南京轨道建设的时序？

杨涛：轨交建设规划是依据轨交线网规划，结合不同时期城市与交通发展战略需要、客流需求、财力可能以及某些重大节日活动等多重关键因素综合考量、权衡与评估确定的。

南京轨交建设自2000年4月8日1号线一期工程开工至今，已经历了20多年两轮建设规划高强度跨越式建设发展历程，取得了巨大成就，开通运营14条线，总里程达449公里，世界排名第10名，最高日客运量达422万人次，1、2、3号线最高日客流均超过100万人次，并在全国第一个实现了市域范围内区区通轨道。

南京轨道交通建设发展之所以如此迅猛绝非偶然，而是由多重关键因素决定的。其一，得益于南京城市规划建设系统专家领导们的远见卓识。早在1984年，时任南京市建委总工、毕业于原中央大学的资深土木建筑专家姚禹谟先生就向南京市人民政府提出了南京尽早启动地铁规划建设的建议，并被市政府采纳，于1986年与新设立的南京市综合交通规划领导小组同时，成立了南京地铁筹建组，正式开展南京地铁规划建设前期研究，为顺利推进地铁规划建设奠定了坚实基础。

其二，得益于南京市委、市政府和社会各界及早确立了公共交通优先发展战略共识。1996～1999年期间，南京在积极推动地铁一号线工程可行性研究的同时，正在开始启动第一轮《南京快速轨道交通近期建设规划》研究。南京将优先发展公共交通、加快轨道交通建设作为当时南京城市综合交通规划与建设发展的核心战略。2004年，南京在全国省会城市中第一个启动《南京交通发展白皮书》编制工作，并于2007年由时任市长蒋宏坤亲笔签发正式颁布实施，进一步明确了将优先发展城市公共交通作为南京交通发展核心战略方针。由此“公共交通优先发展战略”，加快轨道交通建设，成为市委、市政府和社会各界共识。正是在如此共识下，南京两轮轨道交通近期建设规划确定的建设规模、线路数量、线网覆盖均高于全国同类大城市。

其三，多次国际国内重大节事活动的有力助推。其中包括2001年第六届世界华商大会，2005年第十届全国运动会和2012年第二届国际青年奥林匹克运动会等。这些重大节事活动的举办也是助推南京轨道交通建设快速推进的重要契机。

南京轨道交通初期客流效应、总体客流规模特别是3大主线客流规模、目前的运营收支状况等等，均说明无论是南京轨道交通线网布局规划还是近期建设规划，都是科学合理的；南京轨道交通建设力度、速度以及时序安排，总体上符合南京城市与交通发展实际需要，体现了发展导向（TOD）和服务导向（SOD）的有力结合，也符合国际大城市轨道交通建设初期起步、中期加速快速发展的普遍规律。

尽管如此，不可否认南京地铁在过去20多年高速发展过程中，与其他城市一样也存在一些值得引起正视和重视的不足和问题，例如将原线网规划中确定的主城—南站—机场—溧水—高淳一线串联的市域轨交快线，拆分成S1、S7、S9三条线，并将S9号线跨越没有任何城镇、人口和产业的200多平方千米的大石臼湖，再加上线路制式、设计时速与线路里程、时效目标不相匹配，导致线路整体功能被大大削弱，客流服务与吸引能力被大大削弱，票款收入与运营成本严重不平衡。这种令人遗憾的问题需要尽量避免再发生。

澎湃新闻：作为全国较早拥有地铁的城市之一，南京目前的城市轨交通车总里程已被杭州、成都、武汉等起步相对较晚的城市反超，南京轨交建设速度是否变慢了？

杨涛：中国大城市、特大城市轨道交通建设大部分仍处于快速建设的初期或中期，各城市轨道建设的起步起点、人口规模、形态结构、财政实力、重大节事等有很大差异，已建、在建、待建轨道交通线路、里程存在差别和排名起伏波动，都是很正常的现象。

无论从城市而言还是从乘客而言，简单比拼线路数量、里程规模，并没有太大实质意义，对于乘客而言，更重视的是乘用轨道交通的可达性、便利性、时效性；对于城市而言，更应该重视的是轨道交通客流吸引力、客流量、客流强度等指标。

南京获批的第一、二轮轨道交通建设规划线路数量、里程规模并不低，建设速度并不慢。在2014年青奥会前，南京轨道交通车里程曾经排名全国第四。目前，南京轨交已通车里程已达449公里。在建轨交数量11条线，里程约223公里，至2026年底本期（第二期）建设规划实施完成，届时，南京轨交通车总里程将达672.5公里。

澎湃新闻：我们注意到，有网民通过人民网“领导留言板”提及南京18号线。据公开报道，“十四五”期间，南京要力争开工建设纵贯南北的市域18号线，您认为18号线会对南京城市轨道交通产生比较重大的影响吗？还是说只是对现有地铁网络的一种补充？

杨涛：南京新增轨交18号线，并非对原有轨交线网的简单补充加密，而是一条具有全网结构完善、功能提升、骨架支撑等多重战略价值意义的新增线路。

作为千万级人口超大城市，南京致力于构建覆盖近3000平方千米“多心开敞、轴向组团、拥江发展、紧凑集约”的大都市区空间发展格局。而用于支撑如此千万级人口规模和大都市区空间格局的骨架交通基础设施就是“双高快骨干交通系统”，即高快速轨道交通和高快速道路系统，以实现45分钟以内大都市区内跨片区间、外围与中心地区间、大型综合交通枢纽间的快速通达交通供给与服务，尤其是像新增的18号线这样的快速大容量轨道交通供给服务。

18号轨道快线串联了高铁南京北站枢纽、江北新区核心区、新街口-鼓楼中心区、高铁南京南站、南京禄口国际机场，是一条名副其实的城市穿心轨道快线、枢纽直达轨道快线。类似的穿心轨道快线国内有广州18号线、成都18号线、杭州18号线，国际上有伦敦的2条穿心快线CROSS RAIL 1和CROSS RAIL 2，巴黎的市域铁路快线RER线等等，可以说是现代国际大都市的标配骨干交通工程。

一座城市该如何修地铁

澎湃新闻：南京地铁1号线于2005年9月3日正式开通运营，南京地铁在开通首个整年就实现了收支平衡、略有盈余，一举打破了地铁运营亏损的难题。但此后南京地铁并没有延续这种盈利模式，地铁盈利难这种情况是否可以改善？

杨涛：南京地铁1号线一期开通第一年就实现运营收支平衡且略有盈余，的确是出乎意料、难能可贵的奇迹。能创造如此奇迹绝非偶然，除了南京地铁1号线一期本身途经的是南京主城南北中轴线主客流走廊之外，还在于其车站设计、票制票价、配车数量、发车频率等等科学精细的前期研究与规划设计以及南京地铁集团公司立足于降本增效、精细管理、高效管理实行的运营模拟法人制模式等诸多不为人知的技术秘诀。

比如，新街口站与新百、商贸、东方、大洋、金陵等商业商贸商务楼宇设置了24个出入口，成为国内最好的TOD设计范例。再如，南京火车站地铁站原来规划设在火车站南广场，高铁地铁不能无缝衔接换乘。后来在南京火车站南站房改扩建规划设计中，南京规划部门、地铁集团和法铁设计院（AREP）、南京交通所、铁四院等规划设计单位都本着以人为本、无缝换乘的先进理念与目标，冒着极大的工程风险与代价，将地铁站从广场上改到了火车站正下方，由此成为国内高铁与地铁换乘最便利的车站。

针对地铁一号线票制票价、配车发车和开通初期客流预测，南京地铁集团委托专业研究机构南京市交通规划研究所进行专题研究，南京交通所针对不同票制票价（2、3、4、5元，3、5、7区间等）、发车频率，在1号线两侧各1千米走廊内对沿线居民、职员、访客进行了地毯式意愿调查，建立了精细精准的预测与测试模型，以收支平衡约束下的客流最大为目标，进行多方案敏感性测试，逐步锁定优先推荐方案，最终经专家论证、公众乘客听证和市委、市政府决策，采用了2元钱起步，乘7个区间8站，保证85%以上乘客2元一次乘地铁。

按照上述决策方案，提前6年预测一号线开通初期第三年日客流规模可达28万。这个预测结果令当时地铁集团领导深感意外、不敢相信，但研究机构认为有充分把握。而实际6年后即地铁1号线开通三年后的日均客流量达27.8万，预测精度超过95%，这绝对是世界级研究水平和预测精度。而当时广州1号线开通已5年，日均客流才5万左右，根本原因在于广州实行4元起步价，仅乘行3区间。南京地铁1号线开通3年日均客流能达到如此规模，其秘密就在于南京地铁的精细化规划设计和采纳了研究机构经精准预测测试后推荐的低票价7区间方案建议。

正因为实行了低票价多区间，保证了绝大多数乘客2元完成单程地铁出行，才有如此大客流吸引力和大客流结果；正因为有如此大客流，同时地铁集团立足于降本增效为目标导向的地铁运营模拟法人、授权经营、预算管理、绩效考核，这样高效精细化经营管理模式，每公里配置工作人员仅46人，仅有国家规定每公里工作人员控制人员配置的一半还不到，才在2元低票价多区间情况下，仍然做到了开通当年就实现运营收支平衡还略有盈余这样的奇迹。

我认为：第一、南京地铁1号线创造的奇迹和经验是最值得肯定和推广复制的，包括：地铁最大限度与CBD地区商业商务大楼直接联通，地铁与大型客运枢纽无缝衔接换乘，以低票价培育地铁初期客流，地铁公司以市场为导向，开源节流、降本增效等。第二、更加重视突出轨道交通引导的城市发展与土地开发，尤其是要将极其有限紧张宝贵的增量土地指标资源向轨道交通沿线和轨道车站周边投放，存量更新也应当将轨道交通引导支撑作为核心资源核心动力。第三、通过经济杠杆、差异化收费、以静制动等有效措施，继续强化对小汽车出行的有效调控。

澎湃新闻：地铁线路的数量/里程数，是否是衡量一个城市经济实力、民生服务是否到位的重要指标？为什么市民总是特别关注一个城市地铁的发展，而不特别关注其他公共交通的发展？

杨涛：一方面，大城市居民出行规模非常巨大，出行群体、消费能力、出行目的、出行能力非常多元，出行时空和路径分布非常复杂，那么出行方式选择与供给服务一定也应该是多样化的，没有哪一种交通方式能包打天下；另一方面，大城市道路交通时空资源极为有限，为了满足出行需求规模巨大、出行人群目的多元、出行时空分布与方式选择复杂，必须充分利用地上地面和地下空间资源，提供包括轨道交通、城市道路、公交巴士、步行自行车系统、枢纽场站停车设施等综合立体交通体系供给与服务。其中地铁的确也是大城市特大城市超大城市不可或缺的快速大容量公共交通方式。至于问到一个城市需要多少地铁线路和里程为宜，并不存在绝对确切的标准答案，而是因市制宜的。

原则上100万～300万人口大城市，轨道交通设置在城市少数最主要最重要发展轴带和客流主走廊上，发挥脊梁支撑作用；对于300～500万特大城市，轨道交通需覆盖城市主要发展轴带，成为支撑引导这些城市发展和客流主要走廊服务的骨架；对于500万人口以上特大城市，尤其是1000万以上超大城市，轨道交通应成为城市公共客运交通的主体。相对于路面公交巴士、小汽车、步行、自行车等交通方式，地铁具有快速、准点、可靠、舒适、安全等多重优势。

一旦城市地铁开通运营，市民习惯了地铁出行，那就可能形成一种出行方式依赖和习惯，这其实正是城市地铁建设运营和交通健康发展所期望得到的一种态势与结果。随着大众出行需求的多样性、双碳目标承诺落实的紧迫性等等，大城市、特大城市除了致力于地铁建设发展之外，仍然需要注重建立多样化、多层次、高便利、高品质的完整公交体系，尤其是大力发展基于移动通讯、预约服务的智慧化共享化小型化门到门的需求响应公交。

就南京而言，早在2001年编制南京城市轨道交通线网规划中，率先在全国特大城市中第一个旗帜鲜明提出“轨道交通将成为南京城市公共交通主体”的愿景目标。而如今南京轨道交通客运量在公共交通客运总量中的占比已经超过60%，到明年（2024年）底5、6、7、9号线陆续开通运营后，南京轨道交通日均客流规模有望突破400万甚至逼近450万，在公共交通中占比有望突破70%。届时更加不容置疑20多年前南京率先确立的“轨道交通将成为城市公共交通主体”的愿景目标是富有远见卓识的。